关于新时期道路交通安全管理若干问题的思考（上、下）_交通参与者受教育水平与规则意识不足之间矛盾

进入新时代，我国经济社会发展态势正在发生深刻变革，高质量发展成为新的发展理念和方向，既对道路交通管理的要素变革产生积极影响，也对道路交通管理模式提出新的更高要求。为此，有必要立足道路交通安全发展的现状基础，研究新时期道路交通安全管理内因要素和外因环境的主要变化，坚持高质量发展路径，探讨道路交通安全主要难题的治理对策。

一

道路交通安全要素的新变化与旧问题

（一）交通要素的新趋势

交通管理要素的变革是道路交通安全发展变化的内因，对制定道路交通安全战略策略具有关键性作用。新时期，交通管理要素的变革主要有三个方面：

一是高度机动化。随着居民收入水平持续增长，群众购车能力大幅提升，机动车迅速进入我国家庭，群众考领驾驶证的需求高涨。从总量来看，截至2021年底，全国机动车保有量3.95亿辆，其中汽车保有量达3.02亿辆；驾驶人数量达到4.81亿人，其中汽车驾驶人达4.44亿人。我国机动车和驾驶人总量均居世界第一。从人均水平来看，我国汽车千人保有量超过200辆，每百户家庭汽车保有量为57辆，但与发达国家相比，仍有不少差距。美国、加拿大、澳大利亚等国家千人汽车保有量普遍在700辆以上，德国、法国等欧盟国家则在500辆以上，日本、韩国等亚洲发达国家保持在400辆以上。从机动化结构来看，我国汽车占机动车比重、汽车驾驶人占机动车驾驶人比重也在不断提升，十年间从43.9%、71.3%提高到了76.4%、92.3%，机动车和驾驶人结构不断优化。可见，我国机动车进程仍有较长的时间和较大的纵深，正处于高度机动化的进程中，并将走向深度机动化的状态，交通安全管理的压力持续增大。

图1 2010-2020年我国机动车保有量和驾驶人数量变化

二是快速老龄化。人口是交通参与者的基本盘。当前，我国正在进入快速老龄化社会，人口老龄化程度进一步加深。第七次全国人口普查数据显示，我国60岁以上人口达到2.64亿人，占比为18.7%；其中65岁以上人口达到1.9亿人，占比为13.5%。相比2010年，60岁以上人口占比上升5.44个百分点，65岁以上人口占比上升4.63个百分点；预计到2050年，65岁以上的人口数将达到3.6亿，约占总人口的25.6%。人口老龄化进程的加快，对交通安全管理也提出新的要求，老年人的出行安全、驾乘安全成为交通安全管理的重点难点。

三是车辆智能化。在新一轮科技革命蓬勃发展的背景下，人工智能、大数据、云计算、5G等新一代信息通信技术与汽车、交通产业跨界融合日趋加深，智能化、电动化、网联化、共享化成为汽车产业变革的主要演进方向。近年来，我国智能汽车发展十分迅猛，车道偏离预警、自动定速巡航等辅助驾驶功能成为新车型常规配置，人机交互驾驶更加普遍。调查显示，2020年全国上市265个车系，其中具备智能驾驶功能的车系占比达到了86.42%。智能汽车的使用也产生了一系列的交通安全难题，部分带有自动驾驶功能的车辆交通事故时有发生，智能汽车的交通安全管理面临新的考验。此外，车辆动力来源的电动化/新能源化、车辆之间及与基础设施之间的网联化、车辆使用的共享化特征也愈加明显，交通出行和交通事故形态更加多元，成为交通安全管理新的风险。

（二）交通安全的旧问题

交通参与者受教育水平提升与规则意识不足并存。近十年间，我国人口教育水平又有新的较大幅度提升，在高等教育大众化时代中收获更多“人口质量红利”。但道路交通事故成因中人的因素仍然是主要因素，交通违法则是绝对主导。以2020年为例，交通事故成因中机动车驾驶人违法占比82.75%，非机动车骑车人违法占比11.09%，行人和乘车人违法占比1.32%。作为交通事故重要致因的机动车驾驶人违法中，驾驶人对路权规则的不熟悉、安全风险的认知不到位是导致事故的关键；事故致因排名前十的违法行为中，未按规定让行、未与前车保持安全距离、逆行、违法超车等违反交通规则的行为达到7种，合计占比高达30.29%；追尾碰撞、车辆刮撞行人占比突出，左转弯、右转弯状态的事故占比较高，未保持安全距离、未观察左右盲区是导致事故的重要原因，反映了驾驶人对交通安全知识和盲区风险的认知缺乏。

整体机动化水平提升与低质违规车辆并存。在机动车大规模进入家庭、走向个人的同时，老年代步车、“大吨小标”车、超标电动自行车等低质交通工具长期存在，并严重侵扰正常的交通秩序。据统计，我国老年代步车保有量已超1000万辆，但普遍不符合安全生产标准，车辆无牌照、无保险，驾驶人员无资质，驾驶上路与机动车混行、随意变道、闯红灯等现象司空见惯，引发诸多交通事故乃至社会矛盾。此外，汽车生产企业违规生产、非法改装等现象依然突出。

路网通达性提升与风险隐患路段并存。我国道路交通基础设施建设水平不断提升，截至2021年底，全国公路里程达528.07万公里，公路网密度达到55.01公里/百平方公里，城市道路人均面积超过18平方米。城乡路网规模和通达性水平的不断提高，极大便利了群众驾车出行。但受制于我国地理因素等条件限制，道路建设的标准逐步呈现出与机动化水平不相适应的情形，危险路段、隐患路口等道路风险依然突出，成为制约交通安全运行的重要因素。

图2 2010-2020年我国公路和城市道路主要指标变化

二

经济社会变革下的交通安全突出难题

（一）社会发展派生的群众出行需求与基础供给矛盾

1.农村地区交通安全问题

随着脱贫攻坚的全面胜利，乡村振兴战略全面推进，农民、农业、农村“三农”领域发生巨大变化，也促进道路交通呈现大发展，农村地区交通安全问题也随之而生。

一是农民增收，机动化发展与非机动交通基础之间的矛盾。在农民收入较快提升、新一轮“汽车下乡”政策补贴、农村地区通行条件改善等多重利好下，农村地区购车用车需求进一步提振，成为机动化进程新的增长极。在交通管理人车要素大幅增长的同时，农民机动化出行也面临两方面的安全困境。一方面，我国大量农村地区道路建设标准相对较低，乡村道路在农村公路中占84.9%，普遍采用3.5米宽的标准建设，窄路、急弯、陡坡、沿线开口等仍较多，驾驶机动车会车、超车等行为安全风险突出；另一方面，农民生产生活出行仍然普遍使用拖拉机、低速载货汽车、三轮摩托车等低速交通工具，以及电动自行车、自行车等非机动车，与高速运行的小汽车、货车共用既有道路设施混合通行，速度差过大，且非机动化时代的出行习惯突出，机动车追尾、刮撞非机动车和行人等交通事故频频发生。

二是农业集约，农民务工务农出行与运输服务供给不足之间的矛盾。我国农村土地制度改革持续深化，农业发展向集约化、专业化迈进。农村人口返乡创业就业规模持续扩大，就地就近就业创业成为农村经济新的发展模式。在此背景下，农村地区居民务工务农出行需求旺盛，春种秋收季节成为集体出行的高峰期。但受制于运输服务的滞后性，“农民工”出行普遍采用面包车、货车、拖拉机等安全性能较低的交通工具，超员超载、货车非法载人等现象十分普遍，且农业播种收割的特性决定了起早贪黑的出行特点，农忙时节、黎明黄昏成为高风险时段。近年来，吉林、黑龙江等多地相继发生农民乘坐货车、农用车集体务工出行发生的重特大道路交通事故。

三是农俗传承，传统群聚群行与现代交通运行之间的矛盾。基于道路交通与土地利用的互动发展特性，公路穿村过镇成为农村交通发展的必然趋势。而我国农村地区传统习俗较多，逢年过节赶集商贸、收获季节摆摊设点、晒粮打场、婚丧嫁娶宴请宾客等传统聚集性活动常常在道路沿线进行，有的甚至直接占路堵路，形成农村地区交通安全顽疾。与此同时，农村逢年过节、婚丧嫁娶等活动常伴有饮酒行为，酒驾醉驾也成为农村地区交通事故的重要致因。

此外，城乡融合进程加快，农村电商、快递进村等新模式蓬勃发展，农家乐、乡村游等旅游性活动日益频繁，农村道路上交通流日益复杂。农村地区教育规模化、集约化发展，许多农村地区的中小学并校或撤校，农村校车、公交车服务能力与上下学需求还不匹配，学生乘坐电动自行车、电动三轮车甚至集体乘坐面包车上下学现象更为普遍，学生上下学的交通安全需要更多的关注。

2.老年人交通安全问题

一是老年人出行安全问题。交通事故统计数据显示，我国老年人交通肇事和事故伤亡情况均不容乐观。“十三五”期间，60周岁以上老年人年均肇事交通事故1.49万起，同比年均上升163.2%；老年人因交通事故年均死亡2.1万人、受伤4.8万人，同比分别上升62.5%、74.3%；“十三五”期间，交通事故中死亡的老年人占比从25.77%上升到39.44%，受伤的老年人占比从15.50%上升到23.14%。这些数据明显反映出老年人交通出行和交通肇事的高危性，以及高龄人员在交通事故中伤亡情况的严重性。

二是老年人驾乘车辆安全问题。在老龄化与机动化双重叠加效应下，老年人驾驶机动车的现象趋于普遍，我国老年驾驶人的数量快速增长。截至2021年底，全国老年驾驶人达到1769.1万人，占全部驾驶人的3.68%。近5年，老年驾驶人年均增量145万人，增幅高达13%，是同期驾驶人增幅比例的2倍。但受身体机能退化等因素影响，老年驾驶人的交通事故多发高发、事故率和致死致伤率居高不下，总体交通事故致死率、致伤率是全体驾驶人的2～3倍。

3.智能车测试运行安全问题

一是智能车道路通行准入机制不健全。传统车辆上路行驶需要经过查验、审核、登记、发牌等环节，传统驾驶人驾车需要经过报名、体检、考试、发证等过程，二者的准入是公安交管部门对车辆安全性和驾驶人驾驶能力的认证过程。智能车将传统的车和人功能集合一体，成为“机器驾驶人”，同样需要保持基本的安全性能、遵守基本的道路通行规则，才能保障道路交通安全。但目前道路交通法律法规针对自然人进行设计，体现形式为自然语言，理解应用缺乏统一的尺度标准，对“机器驾驶人”而言难以理解、难以执行。北京智能车联产业创新中心发布的《2020年北京自动驾驶车辆道路测试报告》显示，封闭场地测试综合能力评估中，交通法规遵守机制不健全的问题高达29%；根据公开的事故调查和道路测试报告分析，自动驾驶系统在决策时对交通法规考虑不足的情况屡见不鲜，如诸多涉及智能车的道路交通事故中，超速行驶、违法变道导致的事故时有发生。这些情况暴露出智能车对交通法规遵守能力的薄弱，成为新的交通安全风险点。

二是智能车交通事故责任认定待完善。智能车实际行车过程中存在人驾驶、机器驾驶或者人机共驾的多种情形，传统以人定责的事故处理方式已然不适应新的发展要求。一方面，在交通事故车外场景下，一旦由“机器驾驶人”引发的交通事故特别是致人伤亡的交通事故，追究相关人员刑事责任牵涉智能车生产商、制造商、系统设计商等多个主体，责任认定难度大、流程长，需要建立新的责任认定机制。另一方面，在交通事故车内场景下，人机交互的责任空间难以界定，如何准确区分驾驶人与“机器驾驶人”应该承担的责任范围成为新的技术难点。

三是智能车道路通行管控挑战大。智能车由于其机器驾驶的准确判断、敏捷反应、精准操控等特点，与人工驾驶具有显著区别，在道路交通运行中呈现出不同的交通流特性，如何进行高效安全的通行管控是交通管理部门面临的重要挑战。一方面，智能车上路混入现有交通流后，将会实现单车自动化运行与多车智能交互运行的复合场景，道路交通设施设置、交通组织渠化等应充分考虑智能车单车或编组运行的情形，最大化提高通行安全与效率。另一方面，智能车上路后也面临出现交通违法、交通事故后的通行管控难题，甚至出现系统故障、遭遇入侵等极端情况下的交通管控问题，亟需提前介入研究。

（二）经济产业变革衍生的效率优先与安全底线冲突

一是道路货运行业交通安全困境。一直以来，大货车肇事肇祸是道路交通事故最为主要的形态之一。数据统计显示，近5年平均每年大货车交通肇事2.5万起，导致死亡人数1.4万人，受伤人数2.2万人，分别占全部交通事故起数、死亡人数、受伤人数的11.1%、22.3%、9.27%，其中重中型货车肇事数量及导致伤亡人数占比均在92%以上，致死致伤情况十分严重。究其成因，在驾驶人层面，是其规则意识薄弱、守法意识欠缺直接导致，事故致因中未按规定让行、未与前车保持安全距离、违反交通信号、超速超载、违法超车、疲劳驾驶、逆向行驶等违法行为排序最为靠前，客观反映了大货车驾驶人的安全文明素养欠缺现状；在行业层面，则是货运行业管理无序、多拉快跑、低价竞争间接导致，货主、货运平台以其强势的供给方地位恶意压价压时、压缩货车驾驶人利润，迫使货车驾驶人不得不超速超载、疲劳驾驶甚至不惜闯红灯、逆行，牺牲安全换取效率。目前，我国大货车驾驶人约有2000多万，其高强度的驾驶任务和高频次的交通违法，既是我国道路交通安全的风险群体，也是关乎社会稳定的重要因素，需要从行业深层次角度加以关注和治理。

二是外卖配送行业交通安全困境。蓬勃发展的外卖配送行业改变了人们的生活方式，也成为各地发展经济、解决就业的重要手段。目前全国外卖配送从业人员已近1000万人，成为重要的就业蓄水池。但在外卖配送人员数量持续增长的同时，其交通违法、交通事故频频发生，外卖配送人员成为交通事故高发群体，严重威胁道路交通安全。据某城市交通事故数据统计显示，外卖配送人员发生的交通事故中，担责率超过90%，闯红灯、不按规定车道行驶和逆行三种交通违法行为占到引发交通事故违法总数的80%。高频违法和事故的发生，浅层原因是外卖快递人员守法意识不强、安全防范能力不足；更为深层次的原因则是即时配送行业过度追求配送效率，忽视甚至无视配送过程中的交通安全，相关平台为了进一步提升市场占有率和消费者满意度，通过压缩时间、提高速度，争取给消费者最优体验。一方面推行“以量取胜”，实行按单计价制度，激励外卖配送人员多接多送，送的越多工资越高；另一方面实施“算法挤压”，平台通过时效达成、客户投诉、操作规范等指标严格约束配送员，特别是时效指标，直接影响着外卖配送人员的绩效奖励，对外卖配送人员制造隐形的压力。配送时效的提高，必然导致外卖配送人员不择手段地采取最短路径，通过闯红灯、逆行、占用机动车道通行、横穿马路等方式缩短通行距离，由此产生严重交通安全隐患。

道路货运行业、外卖配送行业的交通安全困境，表层是从业人员规则认识不足、守法意识不强、安全防范能力薄弱等原因，驾驶货车、电动自行车等交通工具时野蛮驾驶行为突出；深层次的原因则是相关行业过分追求经济效率而牺牲安全，将运行的成本转嫁至货车驾驶人、外卖快递人员个人。传统产业通过压低成本迫使货车驾驶人多拉快跑，新业态则通过算法模型精准逼近安全底线，通过不断迭代提升经济效率，但也压缩了安全空间，形成一定的交通安全隐患。

三

新时期道路交通安全治理对策思路

综上，新时期道路交通安全典型问题主要集聚在农村地区、老年人口、新兴业态等方面，并存在农村人口老龄化加剧、货运和外卖从业人员普遍来自农村等交织交互的典型特征，与城乡发展、经济发展、人口发展不平衡不充分直接相关，且有随着经济社会发展而扩大的风险，亟需积极准备、有效应对。新时期，道路交通安全问题的解决，要围绕交通强国、平安中国的目标，遵循高质量的发展路线，强化交通管理制度、技术和文化建设改进，深入推进交通安全要素、交通运行管理的高质量发展，提高道路交通安全管理水平，保障人民群众生命财产安全。

（一）推动制度革新

1.加强顶层设计。一是法治驱动。推进《道路交通安全法》及其配套规章规范修订，围绕人、车、路等交通安全核心要素特征变化，优化改进道路通行规则，明晰交通事故法律责任标准，强化违法违规责任追究，完善交通安全治理的法治体系框架。加强道路交通安全技术立法研究，基于道路交通行为权责对等基本原则，推进交通违法行为刑事、行政、民事责任边界界定与衔接，适度提高交通违法行为经济成本、时间成本，综合运用多种措施加大交通违法惩戒教育力度，强化交通参与者规则意识养成。二是部门协同。围绕农村地区、老年人口、新兴业态、智能车路、货运行业等主要领域交通安全问题，加强公安交管、交通运输、农业农村、工业信息化、市场监管、商务等相关部门工作协同，制定顶层政策性文件，从强化部门联动、落实党政责任、增强运输服务、改善基础设施、规范技术应用等方面指明方向和措施，突出以运输服务疏导出行需求、以设施改善和技术应用防范风险、以前瞻政策引导新技术新业态发展，切实提高典型问题交通安全治理的综合效应。

2.压实主体责任。一是压实政府部门责任。聚焦交通安全要素高质量发展，强化政府部门的主管责任，加大主管行业企业的监督管理力度，切实规范人、车、路准入退出。在交通参与者方面，加强对培训、考试、宣传、教育等领域的监管，强化道路通行规则、安全驾乘和交通出行风险防范等知识的传授，重点突出对农村地区、老龄人口、进城务工人员等群体的交通安全教育，提升交通参与者安全文明素养。在交通工具方面，加强对生产、销售、改装等行业监管，强化对交通工具合规性检验查验，有序推动老年代步车、超标电动自行车、大吨小标车等非法产品退出，严厉打击非法生产、非法销售、非法改装等违法行为，推进智能汽车交通法规符合性测试认证，提高车辆本质安全，净化道路交通秩序。在道路建设使用方面，加大农村地区、国省干道等领域的投资建设，提高道路建设标准，改善交通组织管理水平，提高道路运行安全水平。二是压实行业企业责任。聚焦经济运行产生的次生交通安全问题，加强企业在交通安全领域的关注投入，主动承担起提高从业人员素养、预防交通事故的责任。加强对货运、外卖配送企业平台等主体监管，督促落实货车驾驶人、外卖配送人员交通安全教育培训要求，强化对货运、外卖配送算法模型审核审查，严查利用技术手段强迫从业人员违法违规行为，从根本上杜绝多拉快跑、闯灯逆行等行业弊病的发生。

（二）强化技术应用

1.推广交通安全分析预警技术应用。加强农村地区交通安全预警分析，探索实施交通事故、交通违法、异常驾驶行为、不良天气等多源数据融合的农村道路、国省干道安全风险评估方法，推动道路安全性评价体系和评价制度创新，不断提升主动、系统、精准防控道路安全风险隐患的能力和水平。推进货车野蛮驾驶、疲劳驾驶治理，充分利用道路卡口、监控平台等管控体系，建立跨区域大范围货车通行超速行驶、疲劳驾驶预警模型，强化违法行为落地管控，预防重特大道路交通事故。加大外卖配送行业算法模型管制力度，研发外卖配送安全送达时间预警核查技术，从技术层面对外卖配送平台管理模式进行规制。加快推进交通法律法规数字化解析，建立道路通行规则库、场景库和检测标准工具，开展智能汽车交通法规符合性测试，对智能汽车遵守交通法规能力和安全通行水平的分析评估，提升智能汽车上路行驶的合规性和安全性。

2.加强交通安全保障救援技术应用。强化农村地区交通安全保障，推行农忙出行、接送学生等专线班车服务，推进以运输服务提升化解农村交通出行供需矛盾；加强农村道路升级改造，推进道路拓宽、交通标志标线设施完善以及危险路段交通工程改造，推行路段分车型通行、路口停车控速、集镇段稳静化改造、货车绕行等交通管理措施，提高农村道路安全运行和防护水平。加强老年人交通出行保障，鼓励老年人驾驶简便易操作、安全防护性较高的车辆，大力推进障碍物检测、主动避撞等辅助驾驶系统应用，以智能化技术补偿老年驾驶人身体机能退化；改进道路交通设施规划设计标准，推进交通设施适老化提升，为老年人创造安全舒适的交通环境。大力推进“一盔一带”活动，推进电动自行车骑行群体佩戴使用更高防护性能头盔、骑行服等防护措施，保障外卖配送人员安全。研究智能网联汽车运行管理、事故责任认定等政策法规与安全保障技术，制定自动驾驶运行安全测试技术体系，强化测试过程监管，促进自动驾驶新业态安全、健康发展。面向规则意识培育、交通风险识别等需求，探索应用大数据、VR、AR、人工智能等技术开展场景化、交互式的驾驶培训考试、宣传教育，开展重点驾驶人心理稳定性和驾驶适应性评估，推进职业驾驶人、中小学生、老年群体等增强出行安全防护能力。建立完善“警—路—医—消”联动交通事故应急响应模式，鼓励推广直升机参与抢救急重伤员，推进应用锥筒自动布设回收装置、事故现场远程预警机器人、一体化闯入报警设备等新技术新装备投入实战，防范二次事故发生。

（三）增强文化浸润

1.加快推进中国特色交通文化凝练。面向文化强国、平安中国建设目标，以维护道路交通安全为宗旨，充分立足中华优秀传统文化，借鉴发达国家汽车文化，凝练形成具有中国特色的交通文化。一是构建“和让”的交通文化，立足平等参与交通的理念，尊重其他交通参与者，严格遵规守序，彰显道路交通安全法律法规框架下的权利义务对等；立足交通正义理念，主动避让交通弱势群体，为交通弱势群体出行提供安全的交通空间，体现发自内心的对生命的敬畏和尊重，形成以内心自省自重为出发点的行为准则、社会公德。二是构建“诚信”的交通文化，加快推进中国特色的交通安全征信体系建设，建立个人、单位道路交通安全信用评价机制，并与个人从业就业、单位经营运营等绑定，对交通运行中文明礼让、紧急救助等行为加以鼓励，对道路交通违法违规行为、非法运输经营行为等予以规制，倡导以信立序、以序护安。

2.深入推进中国特色交通文化传播。推进文化融合，将交通安全文化融入社区文化、村镇文化、企业文化、校园文化，把交通安全知识贯穿到社区宣传、村镇管理、企业培训、学校教育的各个环节，提升公众交通安全文明素养。推进渠道传播，强化交通安全知识在驾驶培训、职业驾驶人教育、中小学安全教育、养老敬老机构等环境下的传播，突出对分类群体的精准化教育，以知识传递推动文化传播。推进载体应用，制作一批知识通俗易懂、群众喜闻乐见的交通安全文化作品，运用传统媒介与新兴媒介的融媒体方式，努力实现交通安全文化传播效应的最大化。充分发挥文化的社会治理作用，在城乡社区、各行各业、线上线下大力宣传推广文明交通文化，建设交通安全物质文化、制度文化、行为文化、观念文化，通过潜移默化、久久为功的宣传教育和传播引导，推动“他律”变为“自律”，建立中国特色的交通安全文化范式和准则。

（作者单位：公安部道路交通安全研究中心）

本文刊发于《道路交通管理》杂志2022年第9期

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