关于国土空间交通专项规划体系框架与编制要点的思考

作者：曹国华 王树盛 张小辉

交通既是国土空间的组成部分，也是城市功能的基本构成。在国家建立国土空间规划体系并监督实施的背景下，交通规划作为重要的专项规划之一，对于塑造美丽国土空间、建设美丽宜居城市、指导交通建设与发展具有不可替代的作用。一个时代有一个时代的规划。作为规划行业从业者，在近期学习和实践的基础上，我们对国土空间交通专项规划的体系框架和编制要点进行了思考，形成了一些初步的认识。本文将重点围绕三个问题展开讨论：一是为什么要建构新的交通规划体系？二是交通规划的定位和体系框架是什么？三是市县综合交通规划编制要点有哪些？

一

为什么要建构新的交通规划体系？

在国家实施交通强国战略和建构国土空间规划体系的背景下，交通系统和交通规划本身正面临着深刻的变化，交通系统的供给模式、交通系统的需求类型和交通分析的技术手段均产生了较大的变革，对交通规划体系提出了新要求。

1、交通系统的变化

（1）交通战略的转型。交通强国战略成为指导交通发展的总纲领，交通规划需要进一步解放思想，开拓进取，顺应响应国家发展战略的转型、社会主要矛盾的变化，适度超前，统筹谋划，推动交通发展由追求速度规模向更加注重质量效益转变，由各种交通方式相对独立发展向更加注重一体化融合发展转变，由依靠传统要素驱动向更加注重创新驱动转变，构建“安全、便捷、高效、绿色、经济”的现代化综合交通体系，打造一流设施、一流技术、一流管理、一流服务，建成人民满意、保障有力、位序前列的交通强国。

（2）交通需求的转变。一方面社会生产效率的提高客观上要求交通系统提供速度更快、时效更短的交通服务，满足经济社会活动范围的日趋扩大和更广泛的区域分工协调需要；另一方面休闲、健身等弹性出行比重增加，出行不再仅仅是克服时空的“负担”，出行过程本身也是居民的一种“消费”，本身也具有一定的“附加值”，这就要求对交通需求进行重新认知，更加重视交通的场景驱动、空间设计和环境塑造。

（3）交通方式的变革。交通技术的变化引起生活方式、空间形态的变革。超高速轨道交通、无人驾驶、“出行即服务”等新的交通工具、交通理念正在逐渐从实验室走向实践，在新的规划时期需要充分预判对国土空间的影响，对可预见交通技术革新产生的空间需求进行预控留白，对不可预见的空间安排允许纠错。

（4）模型技术的发展。交通模型技术迈入传统交通模型+大数据相结合的发展阶段。一方面，交通大数据的信息量大、可靠准确、实时更新的特点为及时诊断城市交通问题、改进管理措施提供了可能；另一方面，我国城市逐渐进入交通设施供给相对稳定的状态，交通规划从原来的以供给为主转向需求管理是必然趋势，交通规划在规划技术和模型技术层面均需要作出相应的改变。

2、交通规划的变化

（1）定位变化。以往的交通规划更多服务于支撑城市发展，对生态空间的积极保护涉及较少，关注不够。在新背景下，交通规划从“开发导向”向“开发与保护导向”角度转变。以荷兰为例，规划绿道网络串联生态空间，既避免生态空间被开发建设侵占，又为人们提供了休闲空间，起到了积极保护的作用。

（2）范围变化。以往的交通规划重点关注城镇联系交通、城乡交通以及中心城区交通规划，对于生态空间、农业空间、海洋空间的交通规划研究深度不够。在新背景下，交通规划从关注城镇空间转向全域覆盖，应综合考虑城镇发展区、农业农村发展区、海洋发展区，以及生态保护区、自然保留区、永久基本农田集中区的交通规划，在内容和深度上满足交通规划全域管控的要求。

（3）要求变化。以往的交通规划比较重视建设发展，与生态保护红线、永久基本农田的关系考虑不周，影响了规划成果的实施效果。在新背景下，交通规划既要保证合理性，又要保证可操作性，需要处理好交通规划方案与三条控制线的关系，有效地指导线性交通设施、重大交通枢纽进行规划选址和空间落地。

（4）成果表达形式变化。以往表达形式主要是“文、表、图”，当前表达形式应包括“图、数、表、则、文、库”。在新背景下，需要加强交通规划方案管控规则的制定，以及依托国土空间规划“一张图”系统，建立交通规划数据库，切实提高规划的管控效果和成果的可操作性。

总之，在交通系统自身发展以及交通规划编制要求发生重大变化的情况下，现行交通规划编制的技术框架、内容深度、管控方式等存在着明显的不适应性，亟待进一步明确交通规划的定位和体系框架。

二

交通规划的定位和体系框架是什么？

交通规划应落实国民经济和社会发展规划所确定的战略任务，遵从国土空间总体规划的指导约束，对各种交通方式及其基础设施进行综合部署和具体安排。根据交通发展理念变化和满足规划管理实操需要的双重要求，本文提出交通规划定位和体系框架的设想。

1、规划定位

交通规划既是交通设施和空间资源的规划，也是对空间使用进行合理组织的规划，应更加突出交通与空间的深度融合，通过编制各层次各类别的交通规划来支撑和实现空间规划的意图。本文提出国土空间规划背景下交通规划的定位包括五个方面。

（1）落实国家发展战略

交通规划作为引导空间发展纽带的重要纲领，具有支撑国家发展战略意图的重要作用。围绕区域空间发展战略，如京津冀协同发展战略、长三角区域一体化发展战略、粤港澳大湾区战略等，都需要与之相匹配的交通发展战略予以支撑。

（2）服务高品质生活要求

交通的本质是服务于人的需求，交通规划是改善公共服务、提升生活品质的前置条件。衣食住行与人民生活密切相关，好的服务设施为人所使用，需要好的交通条件予以支撑，交通服务的好坏事关人民对美好生活的向往。随着经济社会的发展，人民对出行品质的要求越来越高，规划建设高质量的交通体系，事关人民对高品质生活的需求，事关实现社会主义现代化的宏伟目标。

（3）塑造美丽国土空间

交通规划是优化国土空间开发保护格局的重要支撑。围绕美丽国土空间构建目标，交通的引导和管控至关重要，对于彰显美丽国土引导开发和保护要求，协调空间均衡发展具有重要作用。

（4）指导交通高质量发展

交通规划是指导交通高质量发展的行动指南。明确不同发展阶段的重点任务和发展方向，借鉴和推广成功的发展经验，有利于实现交通高质量发展，实现交通转型升级、提质增效，保障区域、城乡和城市的可持续运行。

（5）助力交通高效能治理

交通规划是指导交通高效能治理的重要手段。随着交通规划的政策属性越来越强化，逐步纳入并参与到公共政策和政府治理体系中，有助于提升交通高效能治理能力和水平。

图1 国土空间交通专项规划的定位和作用

2、规划体系的技术框架

在国土空间规划体系建构的背景下，交通专项规划应更加注重编制事权、规划内容、管控方式、实施监督等的责权对应和闭环管理。这就要求规划编制不单是一项技术工作，而是技术与管理的紧密结合。本文提出交通规划体系技术框架的搭建需遵循以下几个原则：一是与国土空间规划体系相对应，分层次、分阶段的组织编制工作；二是突出事权职能分工，体现谁组织实施，谁编制规划的原则；三是要体现规划上下传导和横向联动，加强规划之间的协同；四是突出规划的全域覆盖和全要素管控，加强规划编制与规划管理的结合。根据以上原则，与“五级三类”国土空间规划体系相适应，本文提出交通专项规划体系包括综合交通规划、交通分项规划和交通详细规划三类；在规划层级上结合省域省情，交通专项规划分为省、市县两个层级[《关于建立全省国土空间规划体系并监督实施的意见》（苏发〔2019〕30号）]。

（1）综合交通规划

综合交通规划是与国土空间总体规划相对应的交通专项规划，以支撑国土空间格局优化、引导城市发展与空间使用、促进交通系统自身的协调发展和结构优化为主要任务。省级层面为省综合立体交通网规划，市县级层面为城市综合交通规划和市县域综合立体交通网规划（或县域交通运输发展规划）。省级综合交通规划应加强与国土空间格局的有机互动，响应省域空间战略要求，促进空间均衡和网络化。市县级综合交通规划应贯彻可持续交通发展战略，加强交通与空间的融合，落实公交优先措施，建立绿色交通为主导的综合交通体系，形成公交引导发展的集约节约用地模式、开敞与紧凑有序的国土空间格局，在编制方式方法上可与国土空间总体规划同步编制，相互反馈。

（2）交通分项规划

交通分项规划是对综合交通规划的细化和落实，是在交通子系统实现特定交通功能的专项规划，内容覆盖面更广，工作深度更细化，涵盖铁路、公路、水运、航空、城市道路、轨道交通、公交、慢行、货运物流等多种专项规划。在省级层面，交通分项规划主要包括省铁路网、公路网、干线航道网及港口、通用航空机场和管道网规划。在市县级层面，交通分项规划主要有市县公路网、航道网及港口、市域（郊）铁路、城市道路、轨道交通、常规公交、慢行绿道、停车设施、货运物流规划等。市县级交通分项规划应以综合交通规划为依据，强化规划传导，落实综合交通规划所确定规划目标、战略和重大政策导向，进行相应交通设施供需分析，提出交通子系统的具体规划方案和近期建设计划，为项目实施提供规划依据。

（3）交通详细规划

交通详细规划是与国土空间详细规划相对应的交通专项规划，是对编制单元内交通设施和用地等做出实时性安排，其成果纳入详细规划，为交通建设项目的实施提供规划许可依据。在区域层面，交通详细规划为交通设施国土空间控制性规划。在城市层面，交通详细规划为编制单元的交通专项规划，基于交通承载力分析，对道路、公交、慢行、停车、加油加气、物流配送等各类交通设施明确管控要求，倡导紧凑混合布局，并在编制方式方法上与控制性详细规划同步编制，相互反馈。

图2 国土空间交通专项规划体系框架

三

市县综合交通规划编制要点有哪些？

1、落实国家战略和省级规划要求，制定交通发展战略

市县综合交通规划应突出响应和落实国家、省制定的发展战略，贯彻落实交通强国、“一带一路”建设、长江经济带发展和长三角区域一体化发展、自贸区建设等发展战略，制定具体的实施策略，支撑国家战略的实现，促进区域协调发展、城乡融合发展和交通与空间一体发展。遵循交通发展规律，分析未来交通发展态势，基于战略方案测试的评价，明确交通发展战略，构建“安全、便捷、高效、绿色、经济”的现代化综合交通体系。

2、分解国土空间总体规划目标，建立交通规划指标体系

市县综合交通规划应分解落实国土空间总体规划的指导约束要求，支撑国土空间开发和保护格局，建立上传下达的指标体系。在市县域层面，指标体系落实《交通强国建设纲要》和省级交通专项规划制定的目标，并结合市县实际，予以分解和细化。在中心城区层面，指标体系构建应遵循市县国土空间总体规划要求，结合城市和机动化发展所处的阶段，鼓励和倡导公交优先、绿色发展，提出交通规划的目标和指标。规划所提出的目标指标应成体系、有重点、易监测、可评估、能预警。

3、理清规划分区交通供需差别，统筹配置交通设施资源

在国土空间总体规划基础上，深化交通战略和政策研究，分别制定市县域交通战略分区和中心城区交通政策分区，通过差异化的交通供给策略、交通需求管理策略，引导交通设施资源配置。

交通战略分区可结合国土空间基本分区进行划定，促进空间组织与交通模式的合理匹配。根据《市县国土空间规划分区与用途指南（试行）》明确主要功能导向，区分不同分区空间的保护与修复、开发与利用差异，统筹配置交通设施资源。对于开发和利用类为主的基本分区，应强化多方式交通设施的供给，以多网融合的轨道交通为引领，以高品质的绿色交通为主导，形成相互支援的城市网络、密切联系的城乡空间。对于以保护与修复类为主的基本分区，应控制交通设施密度，减少穿越性交通，避无可避且“唯一性”的情况下应遵循国家对生态保护红线及永久基本农田占用的相关规定，做好防护保护措施，同时可适当采取积极性保护措施，如通过引入绿道满足人们休闲健身、亲近自然、科普教育的需求。

交通政策分区可结合中心城区功能分区进行划定，通过差异化的交通政策实现城市用地与交通需求的匹配。根据不同功能分区制定交通设施供给策略。居住生活区、商业商务区、综合服务区、交通枢纽区是城市居民活动的主要集聚地，开发强度高，人口密度和就业岗位密集，宜大力发展公共交通和慢行交通，按照“小街区、密路网”的要求提高道路网密度，适度控制停车设施供给。工业物流区、公用设施集中区应重点考虑货运交通设施的供给，并结合工业地块更新增加停车设施供给。绿地休闲区宜加强与居民生活区的交通联系，重视休闲慢行交通系统的建设，鼓励采取人车分流的交通组织方式。战略预留区为发展不确定地区，根据预留的重大战略功能特征，做好对外衔接的交通基础设施预留预控。特色功能区需根据具体特征，提出相应的交通供应策略。加强交通枢纽区规划，推进机场、港口、铁路客货运站周边区域合理开发建设，强化规划引导和管控作用，合理确定交通枢纽选址和规模，采取交通枢纽区地上地下综合开发利用节地模式，严格节约集约用地，促进站城一体、产城融合发展。

4、加强交通与空间融合，建立“网络+走廊+枢纽”的组织模式

发挥交通对城市发展与土地使用的先行引导作用，围绕“多中心、网络化、集约型”城镇空间格局的塑造，加强“网络+走廊+枢纽”交通功能组织体系构建，强化交通体系与国土空间规划和用途分区的匹配性。通过打造多模式、网络化的立体交通网络，包括高快速路网、城际轨道网和市域（郊）铁路网等，进一步锚固国土空间开发和保护格局，发挥综合交通网络的锁定效应。通过优化客流走廊、车流走廊、货流走廊、绿道走廊的布局，明确交通走廊与生活空间、生产空间和生态空间的协调关系，引导人口、产业空间的有效集聚，发挥多方式复合走廊的协作效应。通过加强机场、港口、铁路站、城市轨道站等多种形式枢纽建设，引导枢纽经济发展和站点周边用地综合开发（TOD），发挥交通枢纽的极化效应。在综合交通组织模式基础上，按全域和中心城区两个层级，进行道路、公交、慢行、绿道、停车、物流配送规划，确定道路网络、轨道线网、公交线网、慢行网络、绿道网络、配送网络以及交通枢纽、公交场站、停车设施、物流园区的结构与布局，明确道路红线、交通设施黄线等规划指标和管控要求。

5、协调交通设施与三条控制线的关系，明确管控措施

依据《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》（2019年）、《自然资源部关于做好占用永久基本农田重大建设项目用地预审的通知》（自然资规〔2018〕3号）等文件要求，根据交通设施的项目级别，差异化地处理与生态保护红线、永久基本农田的关系。着重协调交通设施布局与生态保护红线、永久基本农田保护线、城镇开发边界线、历史文化保护线等的关系，制定相应管控方法和矛盾处理机制，采取指标管控、清单管控和界线管控等多种方式。其中，指标管控主要是针对交通设施规模要求和交通服务引导要求的管控，包括约束性指标和预期性指标。约束性指标主要明确并强化主体责任，是对有关部门提出的工作要求，在规划中需要严格落实。预期性指标是指期望的发展目标，通过交通资源的合理分配以及交通政策的调整以达到预期目标。界线管控，主要是涉及到本级规划事权并且在本级规划研究范围中能明确具体空间位置的项目，本级规划明确的用地边界线，下级规划严格执行。清单管控，主要是涉及到本级重大交通基础设施，但在本级规划研究范围中仅能明确大致走向或选址要求的项目，本级规划仅列出项目管控清单，明确项目功能和项目的用地指标保障，下级规划应细化管控清单的项目空间布局方案比选，落实项目的规划选址和控制界线。

由于对于界线管控的项目，从规划方案、规划选址、可行性研究、工程设计的系列过程中，不可避免地出现建设项目的空间位置发生变化的情况，可能与生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等发生矛盾。对于清单管控和指标管控的项目，项目的位置、线形、占地空间具有不确定性。因此，当交通建设项目实施方案与国土空间总体规划、交通规划不一致时，建议在交通规划成果中增加相应的章节，通过对交通项目的实施方案研究、规划选址论证等方式，进行建设项目方案比选和用地规模合理性分析，采用刚性、弹性结合的方式，处理好交通建设项目与三条控制性的关系。

6、基于国土空间开发保护“一张图”，植入交通分析模型

依托土地调查、人口普查、工业企业用地大数据调查、国土空间现状“一张图”和信息化平台建设，搭建交通数据库，将传统交通模型与大数据分析有机结合，研判未来交通需求。具体而言，在国土空间现状“一张图”和信息化平台基础上，细化人口和就业空间分布和演变趋势分析，考虑交通发展政策和交通需求管理的影响，确定未来机动化发展水平，建立交通需求预测模型，为规划方案评价、规划方案实施及规划风险评估提供数据支撑。

7、建立规划实施监督管控机制，指导规划落实

国土空间规划体系下规划落实和实施监督体系被摆在更加突出的位置。交通专项规划内容更要体现规划技术与规划管理的结合，加强对交通建设项目的指导和约束。首先，应理顺规划编制程序。优化规划编制的时序安排，建立国土空间总体规划、专项规划、详细规划之间的滚动规划编制机制。规划的内容和深度应达到国家和省相关技术标准规范要求。明确各交通规划的专家审查、规划符合性审查、社会公示和政府审批的相关要求。建立交通规划的实施评估、修改机制。加强交通规划项目运行管理，对调整、中止或取消项目，应明确管理要求，避免出现随意设立、随意更改等情形。其次，建立审批监管机制。按照“谁组织实施，谁编制规划”的要求，加强交通规划组织实施部门与自然资源主管部门的联动，建立联合审查工作机制，在交通规划项目立项、编制、审批等环节协同推进，鼓励城市综合交通规划、城市轨道交通线网规划等重要专项与国土空间总体规划同步编制。最后，交通专项规划确定的各类交通设施的用地规模、空间边界应一并纳入到国土空间规划“一张图”平台，并明确建设时序，为各类交通项目的建设提供规划依据，指导约束交通建设项目有序实施。

四

   结  语

当前，国土空间规划体系仍在构建和实践探索阶段，相关技术规范和政策标准尚未健全。国土空间规划交通专项体系作为国土空间规划体系的重要组成部分，对于规划体系框架、内容要点、实施监督方式等方面业界仍未形成统一的标准和意见。本文对交通专项规划的定位和作用、体系框架和市县编制要点进行了探讨，着重突出交通规划作为空间治理重要政策工具的属性，强调技术性规划和政策性规划结合，力争实现规划与项目建设审批的衔接，努力构建“能用、好用、管用”交通规划编制体系。文章提出的观点属于探讨性内容，仍需结合新时期的交通规划实践检验予以修正完善。

来源：江苏省城市交通规划研究中心