扩展阅读|中国财政分权与地方公共品的供给

文献来源：[1]平新乔,白洁.中国财政分权与地方公共品的供给[J].财贸经济,2006(02):49-55+97.DOI:10.19795/j.cnki.cn11-1166/f.2006.02.009.

下载链接：https://pan.baidu.com/s/1c10BgUMAOD59XgHsinnmIQ 
提取码：dq6o

Q1:什么是财政分权与地方激励？

        财政分权与地方激励是指在国家财政体制中，将一定程度的财政权力下放给地方政府，并通过激励机制促使地方政府更加积极地参与经济发展和社会管理的过程。

        财政分权意味着中央政府将一部分财政权力、财政收入或支出责任下放到地方政府。这种分权可以表现为税收下划、支出责任下放、债务管理下放等形式。通过财政分权，地方政府可以更好地满足本地区的具体需求，更灵活地运用财政资源支持当地经济发展和社会事业建设。

        地方激励是指为了促使地方政府更好地履行其职责，实现经济社会发展目标而设立的激励机制。这些激励措施可能包括对地方政府税收收入的一定比例返还、对完成特定发展指标的给予奖励、评价指标与地方政府宏观调控政策的匹配度等。这些激励措施旨在引导地方政府更加积极主动地推动经济增长、改善民生、提升基础设施建设等方面的工作。

        财政分权与地方激励的目的在于激发地方政府的积极性和创造性，促进地方经济社会的可持续发展，同时也有助于提高整个国家的经济效益和社会福祉。这两者在中国的地方政府改革中扮演着重要角色，也在世界范围内被广泛应用。

Q2：我国的财政体制是什么样子的？

        A:根据传统的划分,中国的财政体制分为5级:在中央政府以下,是31个省级单位,省以下是331个地区级单位,2109个县和44741个乡镇级单位。通常,中央政府以下的各级政府统称为“地方政府”。在过去的20多年中,财政分权一直都是中国经济改革的重要组成部分。分权包括了一系列的财政制度安排,使得地方政府,尤其是省级政府,享有对财政收入的剩余控制权,这些制度安排为地方政府促进经济改革,发展当地经济提供了重要的财政激励。实际上,分权制度下对地方政府的财政激励削弱了中央政府的税基,进而导致了中央政府的财政收入占财政总收入的比例持续下降,从1978年的35%下降到1992年的12%。

        税收划分制度是1994年税制改革的核心内容。税收收入被划分为3个部分:中央收入、地方收入和共享收入,国税局和地税局分别征收不同的税种。因此,地方政府的税收收入在总收入中的比重被削减了,同时地方政府对地方企业减免税收的权利也被削弱了。尽管在1994年后,地方政府的税收划分模式发生了变化,其支出责任的划分依然承袭了计划经济体制下的特点,并没有随着税收划分模式的改变而做出相应的变化。地方政府仍然需要承担提供基本公共品的责任,比如:教育、卫生和医疗、社会保险体系、基本建设和城市维护、支援农业建设等。此外,随着市场经济体制改革的进行,地方政府还面临着巨大压力来为国有企业下岗职工和大量的失业人口提供社会保障体系。

Q3:从1994年起,维持财政分权的3种机制分别是?

        A:1.从中央政府向地方政府的税收返还。1994年分税制改革之前,中央政府向地方政府承诺,将1993年的实际收入作为基准,中央政府向每省返还一笔数目以保证地方收入至少与1993年的税收收入持平。中央政府承诺向每省的税收返还为:

        PBR是省级政府在基期年的留成收入基数(1993年),LT是地方税收。换句话说,如果地方税收入(地方税是根据1994年分税制所定义的)和地方共享的增值税收入(1994年的分税制规定,地方政府享有25%的增值税)之和小于1993年的税收总收入,那么将由中央政府来弥补二者之间的缺口。

        2.税收划分规则。以上关于税收返还的公式只能维持1993年的地方政府支出水平。为了解决地方预算内支出增长的问题,分税制还确定了税收划分的规则,这个规则明确了,如果增值税和消费税的总额超过了1993年这两种税收收入之和,那么地方政府将分享:

        通过税收返还和税收划分规则,中央政府向地方政府转移了越来越多的税收收入。尽管地方政府的税收收入占总税收收入的比例从1993年的70%下降到最近的45%,在考虑了税收返还后,地方政府的预算内支出占全国财政预算内总支出的比例仍然高达70%,与1993年相同。

        3.地方政府预算外收入。 从图1可以看出,自从1978年以来,预算外收入和预算外支出都一直在急剧增加。早在20世纪80年代,预算外收入就是经济改革的产物。当越来越多的国有企业开始保留其利润,由于当时的国有企业大都是由地方政府所拥有,因此这些留成利润的大部分都成为地方政府预算外收入的主要来源。从1978—1993年,地方政府扮演了“代理人”的角色,为地方国有企业提供保护和支持。当然,地方政府和地方国有企业之间是互利的,地方政府可以将国有企业的留成利润划入预算外收入,以此为地方国有企业提供公共服务;与此同时,地方国有企业可以得到地方政府的税收减免和特殊保护。

Q4:财政分权背景下的财政激励起到了什么作用？

        财政分权背景下的财政激励不仅显著地改变了公共品供给的结构,而且改变了政府预算内支出模式和预算外支出模式。过去的10年里,随着预算外收入的不断增加,中国的地方政府明显地增加了在公路建设部门,特别是高速公路建设上的公共支出,以吸引更多的外商直接投资;在卫生和医疗部门的预算外支出也有适度的增加;同时,地方政府的预算外支出对于随机发生的自然灾害更加敏感。非常重要的是,随着地方经济的发展,预算外行政管理费比预算内的行政管理费增加得更快,这也就意味着地方政府非正规的代理机构雇佣了更多的人员来管制该地区的市场行为。地区的预算内支出主要负责基本的公共品提供,如:教育、城市维护和支农。在教育部门,地方政府预算内支出比预算外支出对于当地在教育方面的需求更加敏感。因此,在财政分权的背景下,财政激励导致了所谓公共支出的“偏差”(Keen和Marchand,1997),但是,这样的偏差不仅出现在预算内支出结构和预算外支出结构之内,而且出现在预算内和预算外支出之间。本文的研究支持了Qian和Weingast(1997、1999)的观点:中国地方政府在经济发展中扮演了“代理人”的角色,而且这个角色主要是由预算外支出来完成的。

        除了上面所说的“偏差”之外,中国的财政分权还存在以下几个主要问题:(1)地方政府预算外收入的税基很大,政府将会扩大其规模,于是行政管理支出增加的速度将会快于经济发展的速度,从而导致当地居民和农民的负担加重;(2)在预算外支出中存在规模报酬递减的趋势,这意味着预算外资金的配置并不是很有效率,因此,公众和人民代表大会有必要检查和协调预算外资金的支出过程;(3)正如我们研究所发现的,城市化进程(以非农业人口与总人口的比例来衡量)与地方预算外基本建设和城市维护支出负相关,说明中国的工业化进程和城市化进程并不一致。因此,中国财政改革的进一步目标将是:缩减地方政府的规模;限制预算外支出;通过正规的预算过程增进资金的配置效率。